根据市政府工作部署，市工商局起草了《抚顺市全面推开“证照分离”改革实施方案》。现将有关政策解读如下： 一、准确把握“证照分离”改革的核心要义
（一）“证照分离”改革出台的背景
“证照分离”改革，是落实党中央、国务院重大决策部署，释放企业创新创业活力，推进营商环境法治化、国际化、 便利化的重要举措。习近平总书记高度重视营商环境建设，明确提出要营造稳定公平透明、可预期的营商环境。李克强总理强调要深化“证照分离”改革，破解“准入不准营”问题，并在今年全国“两会”上明确要求在全国推开“证照分离”改革。 早在2015年底，国务院批复同意在上海浦东新区率先116项涉企行政审批事项开展“证照分离”改革试点。 2017年9月，国务院部署在更大范围推进“证照分离”改革试点包括上海、辽宁等10省，今年3月份在我省3个自贸片区和17个国家级功能区启动改革试点。
这次的‘证照分离’改革，是在前期试点和评估工作基础上，市场监管总局会同中央编办、司法部等部门研究起草的，经国务院第24次常务会议审议通过，国务院正式印发 《关于在全国推开“证照分离”改革的通知》（以下简称《通知》），决定自2018年11月10日起，在全国范围内对第一批106项涉企行政审批事项，分别按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化准入服务等四种方式，实施 “证照分离”改革。
（二）什么是“证照分离”改革
“证、照”是企业进入市场的两把钥匙。“证”是相关行业主管部门核发的具有行政审批性质的生产经营许可，“照”是工商部门对各类市场主体核发的营业执照。过去或者说改革前，通常是行业主管部门先核发生产经营许可证， 再到工商部门申请领取营业执照，取得市场主体资格，称为 “先证后照”。然而企业在领取营业执照之前，因身份不明， 在资金筹措、员工招募、合同签订等方面面临诸多障碍，往往难以具备经营许可证设定的条件，而领取营业执照要求必须先具备这些许可条件，于是陷入互为条件的死结，极大地影响了效率。2013年，实施商事制度改革，由“现证后照” 改为“先照后证”，也就是说，只要到工商部门领取营业执照，就可以从事一般的生产经营活动。市场主体如果想从事需要许可的生产经营活动，再到相关审批部门办理许可手续。 从“先证后照”到“先照后证”，商事制度改革向前迈进一大步，营商环境得到优化。随着“先照后证”改革推进，企业领取工商营业执照日渐容易，从事特殊行业需要行业审批因条件不具备而显得愈加困难，准入不准营的矛盾日益凸显。 为解决这一矛盾，在上海浦东新区率先提出“证照分离”改革。
“证照分离”改革是指工商部门颁发的营业执照和各相关行业主管部门颁发的经营许可证审批的改革，旨在厘清证与照之间的关系，实现发证与发照有序衔接，持续推进“照后减证”，破解“办照容易办证难”“准入不准营”等突出问题，是发掘经济潜力、激发市场活力的关键改革之举。
二、准确把握改革的核心内容。
《通知》明确，“证照分离”改革必须坚持的三个基本原则：一是要“突出照后减证，能减尽减、能合则合”；二是要“做到放管结合，放管并重，宽进严管”；三是“坚持依法改革，于法有据，稳妥推进”。 从具体内容上看，一是在改革方式上，《通知》明确按照“直接取消审批，审批改为备案，实行告知承诺，优化准入服务”这四种方式在全国推开“证照分离”改革，以“优化准入服务”，突出对“准入”环节的优化审批服务，进一步降低市场准入门槛和制度性交易成本，营造稳定、公平、透明、可预期的市场准入环境。需要特别说明的是，对于“小餐饮、小食杂、食品小作坊的经营许可”，《通知》没有限定改革方式，而是要地方结合实际，从尽量方便群众、有利于群众就业的角度出发，坚持保障安全、卫生的原则，自主决定改革方式（我省将确定为告知承诺的方式）。二是在改革事项上，第一批全国推开改革的106项涉企行政审批事项是在上海等地已经开展试点的163项中选取的。 根据《通知》，纳入第一批“证照分离”改革范围的涉企行政审批事项中，取消审批的有因私出入境中介机构资格认定等2项，市场主体办理营业执照后即可开展相关经营活动；改为备案的有首次进口非特殊用途化妆品行政许可1项，市场主体报送备案材料后即可开展相关经营活动；实行告知承诺的有电影放映单位设立审批等19项，有关部门对申请人承诺符合审批条件并提交有关材料的，当场办理审批；优化准入服务的有外商投资旅行社业务经营许可等80余项，针对市场主体关心的突出问题，精简审批材料，提高登记审批效率告知承诺，是指公民、法人或者其他组织提出行政许可申请，行政审批部门一次性告知其许可条件和需要提交的申请材料，申请单位（人）以书面形式承诺其符合申请条件且主动接受监管，并按照承诺在规定期限内提交申请材料，由行政审批部门作出行政许可决定的方式。优化准入服务，这项工作的关键在于精简审批材料、压缩审批时限、减少审批环节、下放审批权限。三是在改革范围上，要实现涉企行政审批事项的全覆盖。 《通知》明确，要建立长效机制，同步探索推进中央事权与地方事权的涉企行政审批事项改革，做到成熟一批复制推广一批，逐步推动减少涉企行政审批事项，按照“证照分离”改革模式，对所有涉及市场准入的行政审批事项进行分类管理，实现全覆盖，为企业进入市场提供便利。
三、加强监管，确保不出现监管风险
“做到放管结合，放管并重，宽进严管”，是全国推开 “证照分离”改革必须遵循的基本原则之一。根据《通知》 精神，该放给市场和社会的权一定要放足、放到位，该政府管的事一定要管好、管到位。始终把放管结合置于突出位置， 做好审批和监管的有效衔接，监管环节后移，从静态监管向动态监管转变，推动综合监管，提高监管效能。
一是要加强事中事后监管。《通知》重点重申了“四个谁”的监管原则，明确要求行业主管部门切实强化事中事后监管，加强公正监管，避免出现监管真空；同时，构建全国统一的“双随机”抽查工作机制和制度规范，推进“双随机、 一公开”监管，健全跨区域、跨层级、跨部门协同监管机制， 探索建立监管履职标准。
二是要突出信息归集共享。信息归集共享是实现证照分离、协同监管的基础手段。《通知》明确要求各部门进一步完善信用信息共享平台、国家企业信用信息公示系统，在更大范围、更深层次实现部门间市场主体基础信息、相关信用信息、违法违规信息的归集共享、业务协同。同时，要求加快完善政府部门涉企信息资源归集目录，健全市场监管部门与行政审批、行业主管部门之间对于备案事项目录和后置审批事项目录的动态维护机制。
三是要落实好保障措施。《通知》要求，省级人民政府要统筹推进改革，层层压实责任，确保积极稳妥推进改革。
各部门要针对第一批106项具体改革事项，细化改革举措和事中事后监管措施，逐一制定出台直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化准入服务的具体管理措施（按照《通知》要求，由省级行政审批部门制定，指导市、县审批部门开展工作），同时向社会公开。
四、准确把握 “证照分离”与“多证合一”改革关系 “证照分离”改革是“先照后证”改革的深化和完善，对涉及国家安全、公共安全、生态安全和公众健康等重大公共利益外的事项，将许可类的“证”分别采用适当管理方式分离出来，突出照后减证，能减尽减、能合则合，尽可能减少审批发证，有效区分“照”“证”功能，着力破解“准入不准营”难题。“多证合一”改革以减少涉企登记、备案等非行政许可类事项为主要方式，以信息共享为主要手段，着力解决“信息多跑路，群众少跑腿”的问题，努力实现“最多跑一次” “一次就办成”。“证照分离”改革，“分”的是行政审批事项，突出法律性质“分”，办理环节“分”，管理方式“分”，通过分类管理，最大限度破解“办照容易办证难”和“准入不准营”问题。“多证合一”改革，“合”的是非行政审批事项，突出证照载体“合”，办理环节“合”，企业信息“合”，通过逐步取消事项，减少企业办事制度性成本。